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铁路改革下一步:将成立地方公司和干线公司

铁路改革下一步:将成立地方公司和干线公司 2013年03月28日 　　3月26日，国务院任命29位正副部长。其中，陆东福出任国家铁路局首任局长。至此，包括杨传堂出任交通运输部部长、原铁道部部长盛光祖出任中国铁路总公司总经理在内的铁路系统三大部门的“掌门人”已经全部到位。　　同一天，中国农业银行发布中期业绩报告。报告称，到目前为止，农行共有原铁道部贷款和债券1788亿，在四大行里排第三位，其中贷款1059亿元，债券547亿元。　　农行风险管理总监宋先平称，原铁道部的贷款及所购买的债券是农行风险敞口最大的一项信用业务，但农行认为，这些融资风险较低并且可控。　　此前，中国建设银行首席风险官黄志凌公开表示，建行对原铁道部的借贷共涉及2500亿元，当中1900亿元为借贷，600亿元为债券，而铁道部改组未有改变银行的风险敞口。从两家银行的表态中不难看出，未来铁路总公司的贷款之路，或许不如之前想象的那么困难。　　在今年两会期间披露的国务院机构改革方案明确，铁道部将实行铁路政企分开，原有铁道部职能一拆为三。但至今具体方案仍未出台，外界对此亦有多种猜测。　　“现在内部分歧很大，好多意见还是铁路不能分开。”北京交通大学经济管理学院教授李文兴告诉时代周报，“具体方案还没有确定，中央的意思是先政企分开再说，继续维持现状还得一段时间，一两年内这个事情解决不了。”　　事实上，在接受时代周报采访的多位专家眼中，政企分开仅仅是铁路改革迈出的第一步，后面还有很多现实的问题需要解决，比如铁路总公司将采取何种方式运营，比如票价是否真的会旺季上涨，淡季下调。　　国务院发展研究中心副主任刘世锦接受时代周报采访时坦言，目前为止，铁路实质性的改革并没有开始。　　国家发改委综合运输研究所所长郭小碚则称，此次铁路的改革方案是铁路总公司自己在弄，“现在还没动，还没开始拆呢！”　　或将采取混合模式　　董焰已经记不清自己参加过多少次有关铁道部改革的讨论会了，在这位国家发改委综合运输研究所党委书记的印象中，此前的专家讨论和现在的方案差不多，就是政企分开，成立铁路局来管理，组建企业集团来经营。　　与董焰一样，刘世锦在多年前也做过铁道部分拆的课题研究，他记得最近的一次是在五六年前，而最早的一次则是十多年前。　　刘世锦回忆，当时讨论的结果是倾向于“网运分离”的模式，即路网统一建设，统一管理，但运营方面要分成多个公司，打破垄断，引入竞争机制。　　但铁路改革技术含量较高，不能简单套用其他领域的经验，还需深入分析和研究，此模式未被完全认可。　　在董焰看来，铁路政企分开后，国家成立国家铁路局，然后组建铁路运输总公司来经营，下面各个路局该怎么整合就由总公司来确定，叫分公司还是地方公司都可以。　　刘世锦的看法则是，将来铁路总公司的运营，可能会采取混合型的模式。国外有一些国家采取干线公司的模式，比如一条线路就成立一个公司，也有国家采取的是区域公司的模式，日本就是将铁路分成了几大区域，还有国家施行的是网运分离的模式，路网管理和运营分开，欧洲做过这种实验，但存在不少问题，铁路总公司未来很可能会是不同模式混合的一种组合。 　　李文兴则倾向于采用寡头的性质，成立至少三家公司分开运营，“不能一开始就弄得太碎，最好成立三个公司，如果只成立两个公司互相竞争，这两个联盟的话，也比较麻烦，现在内部意见不统一，包括统一调度指挥等都还在讨论当中。”　　中国工程院院士王梦恕是一名老铁路，在今年的全国两会上，他提交了一份有关铁路改革的议案，他支持铁路改革，但不赞同“网运分离”的运营模式。　　“铁路即使是垄断也并不一定是坏事，如果没有铁路垄断，那国家的抗灾能力是很差的，如果铁路将来被分开了，就没有快速积极的抗灾能力，很可能在有些紧急的时候，国家就管不住他们了。”王梦恕说。　　目前铁路货运价格12年没涨，王梦恕担心，一旦市场化后，货运会涨价，到时全国所有的物品可能都会涨价，因为几乎所有的货品都靠铁路运输。　　目前看来，铁路运营到底会采取什么模式，情况仍很复杂。刘世锦认为，铁路改革的下一步是明确业务范围、投资者权益和治理结构的框架。　　“只有这样才算改革有了进展，否则铁路总公司和铁道部并没有实质性改变，铁道部之前政企不分，实际上也是一个大公司。”刘世锦这样说。　　将成立地方公司和干线公司　　目前来看，或许只有在理清铁路系统的运营架构，拿出一个比较符合市场原则和铁路行业特点的具体实施方案之时，才能说铁路改革进入了实质性阶段。　　“实施方案里，至少要包括资产怎么分配，统一调度指挥怎么安排等。” 李文兴说。　　目前，对于铁路内部的争论仍比较大，具体包括，到底是应该实行上下合一、上下分开，还是成立几个公司。　　所谓上下合一，就是将线路和车辆切成几块，分成几个公司来运营。“当一个公司的车路过另一个公司路轨的时候，就要交相应的过轨道费，这样的方式在我国是完全可以实现的。”李文兴说。　　这个方案依据美国—加拿大式的铁路运营和管理体制制定，该方案一度被认为是对铁道部的改革成本较小、较为现实的方案，因而取得了不少业内人士的赞同。　　然而，这种上下合一的方案以组建全行业控股公司为改革的目标模式，在短期内，尽管可以解决政资分开和政企分开的问题，却并不符合实现充分而公平的竞争性市场的原则。　　反对者的理由是，由于控股公司有可能在子公司之间，在诸如投资、价格、市场等重大决策上进行内部协调，如果全业的主要经济活动都集中由一个控股公司掌握，必然会出现对铁路运输产品和铁路运输业务的行业性垄断。同时，如果整个铁路行业资产经营高度民主集中，政府就没有选择委托的余地，事实上就形成了国有资产经营权的垄断。　　而目前欧洲的普遍做法是上下分开，即下面的铁轨属于国家，上面则分属于几个公司，所有的公司都和下面的公司来清算。　　但对铁路来讲，线路是基础设施部分，一旦分开怎么管，还有分开后如何制定收费标准，这些目前并没有一个明确的答案。　　事实上，有关铁路的改革，最早提出是在1986年，从当时的实际情况看，当时所有的改革都没有脱离开计划经济的铁路体制，只是在将铁路定位为非真正意义的企业的前提下进行的“小打小闹”、“换汤不换药”的改革试点，没有真正冲破体制的束缚。　　直到2001年，铁路的市场化改革才被提上了议程，当年铁路业内讨论的改革重点是，如何实现铁路运输业经济体制向“政府主导型充分竞争的市场经济模式”的转变。　　但讨论来讨论去，铁路改革始终没有任何进展。对此，刘世锦称自己看不懂，“中国到处都在市场化，不知道铁道部怎么想。”　　董焰的看法则是，“铁路改革之所以进展缓慢，主要原因还是因为铁道部不同意，中央也没有下决心，就这样被推迟了。”　　对于改革，原铁道部也有自己的理论和主导思想。原铁道部认为，铁路的建设任务繁重，由国家来主导铁路建设，对于加快铁路发展会更好，等到铁路的运输能力上升到一定程度以后，再推进改革。　　“也不能说这种思想不正确，这是从另外一个角度来考虑。”董焰如是评价。　　对于此次铁路分拆的改革，董焰认为，好处会优先体现在铁路建设方面—可以由铁路总局进行总体规划，由底下各个分公司来具体执行。　　比如新疆和兰州要成立一个公司，可以根据当地的具体需求来建设，这是完全的企业化，“为什么搞改革，益处就在这里，不需要都上报铁道部，要让地方有发言权，根据具体的情况来建设。”　　优质线路或上市融资　　可以预见的一个事实是，铁路总公司市场化之后，上市融资会容易许多，或许这将是未来筹资修建铁路的一个重要资金来源。　　“不过，铁路总公司整体打包上市的可能性不大，总公司太大了，上市对股市没有任何的好处。” 董焰说。　　在董焰看来，最有可能的操作模式是将优质资产单独拿出来上市，比如京沪高铁整体运营良好，可以单独成立一个与京沪高铁有关的公司，“只要是好的线路，都可以成立公司、然后上市。这是铁路总公司未来的发展方向。”　　刘世锦对此表示认同，“有些线路收益比较好，运量也比较稳定，可以把这条线拿出来专门成立一个公司，独立运营，然后上市融资。”　　如果铁路总公司现在有一个较好的运营模式，那么对外部投资者必然有吸引力。但从目前的状况看，即使有类似方案，想往前推进，也并不容易。　　“铁路改革的难度相当大，它可能需要一个过程，而且这个过程也不会很顺利，也会是一个相当复杂的过程。”刘世锦说。　　“看一个方案好不好，就看外部的投资者愿不愿意进入，只有投资有价值，能够给股东带来回报，投资者才愿意投资。以前铁道部搞了一个项目，投资者没有什么权利，也不知道铁道部是怎么运营的，就是把钱交给了铁道部，其他什么权利都没有，所以很多投资者不感兴趣。” 刘世锦说。　　从目前来看，能否通过打破垄断有效地引入外部投资，这或许是铁路改革是否已经取得实质性进展的一个重要标志。　　刘世锦认为，铁路亟待解决的根本问题是，铁路目前是独家经营，以后应该允许包括民资在内的多种资金参与铁路的建设。投资主体多元化，就能够吸引外部资金，不仅如此，更要提出激励机制，这样才能够有效地提高效率。　　在刘世锦看来，怎么把铁路全国统一运营的调度和调动地方经济的投资和生产的积极性结合起来，是目前的体制和模式需要解决的核心问题。　　此外，铁路完全市场化后，火车票是否会随行就市，将来超过飞机票价，这也是被外界广泛关注的话题。　　此前，交通部新闻发言人何建中曾公开表示，铁路的票价应该由有关部门加强监督。但是作为铁路总公司，企业应该有相对的经营自主权。王梦恕就认为，在完全市场化的前提下，未来火车票有可能会超过飞机票。　　目前，火车票价还没有开始上涨，就有包括兰州、郑州在内的多家地方铁路局宣传淡季票价下调的方案。　　在一些业内人士看来，以票价下调方式来吸引客流的做法，不仅是一种自杀行为，更会让铁路运营陷入恶性循环。　　“铁路运营模式是很复杂的，不能简单地一刀切，票价由政府管理，完全由国家定价，或者完全由市场来定价。” 刘世锦说。　　“铁路改革只是把铁道部撤销以后，把规划的职能分开，从铁路的体制来讲，基本还没变，改革只能说才刚刚起步，还远远谈不到市场化，还不到这一步。”刘世锦这样说。

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